Opublikowane w przez beret

Koronawirus-porady: Czy wprowadzenie zakazu poruszania się, prowadzenia określonych rodzajów działalności jest konstytucyjne?

Zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej

Zastój w polskiej gospodarce związany z epidemią wirusa Sars-Cov-2 i wywoływaną przez niego chorobą Covid-19 odczuliśmy najdotkliwiej dopiero po wydaniu dwóch rozporządzeń Ministra Zdrowia w sprawie wprowadzenia w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii w związku z koronawirusem.

W efekcie tych rozporządzeń wprowadzono czasowe ograniczenie prowadzenia takich działalności jak:

  • prowadzenie restauracji (poza daniami na wynos), bary i puby – PKD 56.10.A i 56.30 – całkowity zakaz
  • prowadzenia konferencji, targów, wystaw – PKD 82.30.Z – całkowity zakaz
  • twórczej, kulturalnej i rozrywkowej – PKD 90.0, 59.14.Z i 91.0 (teatry, muzea, kina, biblioteki, archiwa) – całkowity zakaz
  • sportowej, rozrywkowej i rekreacyjnej – PKD 93.0 (kluby, baseny, siłownie) – całkowity zakaz
  • hoteli i pensjonatów – PKD 55.20 – całkowity zakaz
  • kasyn, z wyłączeniem kasyn internetowych – całkowity zakaz
  • uzdrowisk – nieudzielanie pacjentom świadczeń opieki zdrowotnej
  • kościołów – w kościele może przebywać nie więcej niż 5 osób.

Całkowity zakaz prowadzenia działalności objął także centra handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w zakresie handlu detalicznego prowadzonego przez najemców powierzchni handlowych, których przeważająca działalność polega na handlu:

  • wyrobami tekstylnymi, 
  • wyrobami odzieżowymi, 
  • obuwiem i wyrobami skórzanymi, 
  • meblami i sprzętem oświetleniowym, 
  • sprzętem radiowo-telewizyjnym lub sprzętem gospodarstwa domowego, 
  • artykułami piśmiennymi i księgarskimi;

lub prowadzenia działalności gastronomicznej i rozrywkowej.

Konstytucjonaliści podnoszą, że wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia poszczególnych rodzajów działalności wymagało wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w Konstytucji RP, co nie zostało uczynione. Niektóre głosy w środowisku prawniczym podnoszą, że w związku z tym wprowadzone zakazy, mimo, iż wprowadzono je na jakiś czas, są niekonstytucyjne, ponieważ wprowadzono je poprzez wydanie rozporządzenia, nie zaś ustawą, co jest niezgodne m.in. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z kolei zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich wprowadzone zakazy mogą być niekonstytucyjne z tego powodu, że nie powiązano ich z jakąkolwiek możliwością uzyskania rekompensaty za poniesione straty. Budzi to wątpliwości z punktu widzenia art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – komentuje RPO.

Wprowadzenie omawianych zakazów umożliwiła zmiana ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) poprzez proadzenie do niej art. 46b pkt 2. Przepis ten pozwolił Radzie Ministrów na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorstw.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie z art. 64 Konstytucji RP:

1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.
2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Zgodnie zaś z art. 22 Konstytucji RP:

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Zakaz poruszania się

W rozporządzeniu zmieniającym rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wydanym przez Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2020 r. wprowadzono w Polsce czasowy zakaz przemieszczania się, poza pewnymi wyjątkami. Zgodnie z § 1 pkt 2 tego rozporządzenia:

„§ 3a. 1. W okresie od dnia 25 marca 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

  • 1)  wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
  • 2)  zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozo- staje we wspólnym pożyciu z inną osobą – także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
  • 3)  wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;
  • 4)  sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych. 

2. W przypadku gdy przemieszczanie się następuje:

  • 1)  pieszo – jednocześnie mogą się poruszać dwie osoby w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od siebie;
  • 2)  środkami publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 1a ust. 4 pkt 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295) – środkiem tym można przewozić, w tym samym czasie, nie więcej osób, niż wynosi połowa miejsc siedzących.3. Ograniczenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, nie stosuje się do osób najbliższych w rozumieniu art. 115 § 11ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny.”;

Zgodnie z art. 52 Konstytucji:

1. Każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.
2. Każdy może swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
3. Wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.
4. Obywatela polskiego nie można wydalić z kraju ani zakazać mu powrotu do kraju.
5. Osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe.

Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych z 2008 roku w art. 46 ust. 4 wprowadza możliwość ustanowienia pewnych ograniczeń, w drodze rozporządzeń wydawanych przez ministra właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Są to:

  • czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,
  • czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
  • czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,
  • zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
  • obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,
  • nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
  • obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych.

Zdaniem Rzecznika Praw obywatelskich przepisy dają zatem możliwość jedynie ograniczania sposobu przemieszczania się, a nie przemieszczania się w ogóle. Rzecznik wskazuje, że § 3a rozporządzenia z 24 marca 2020 r. sprawie został zatem wydany z naruszeniem 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych z 2008 roku.

„W konsekwencji narusza on także art. 92 ust. 1 Konstytucji […], zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania” – komentuje Rzecznik.

Także zakaz poruszania ustanowiony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zdaniem Rzecznika został wprowadzony bezprawnie. Zgodnie z § 5 rozporządzenia:

W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

  1. wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub pro- wadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
  2. zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspól- nym pożyciu z inną osobą – także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;
  3. wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;
  4. sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Oznacza to, że § 5 rozporządzenia jest także niezgodny z art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji przez to, że wyłącza wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie na podstawie ustawy, lecz na podstawie rozporządzenia, nie mającego w tym zakresie żadnego umocowania w ustawie – komentuje Rzecznik.

Niezgodność z Konstytucją RP wynika także ze sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ustawowe ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zdaniem RPO czasowe zawieszenie możliwości korzystania z określonych konstytucyjnych praw jest możliwe jedynie po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego.

Skutki naruszenia zakazów i nakazów zawartych w rozporządzeniach

RPO w swoim wystąpieniu do premiera z dnia 27 marca 2020 r. stwierdza, że:

  1. nie będzie możliwe pociągnięcie do odpowiedzialności za wykroczenie osób, które nie przestrzegają tak ustanowionych zakazów i nakazów, (chociaż taką odpowiedzialność niewątpliwie powinny ponieść) – ponieważ wprowadzone zakazy i nakazy nie stanowią prawidłowo ustanowionych przepisów,
  2. powstanie obowiązek odszkodowawczy Państwa za poniesione przez obywateli szkody.

W przypadku rozporządzenia każdy sąd ma prawo odmówić jego zastosowania, jeśli stwierdzi, że zostało ono wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego bądź pozostaje w hierarchicznej niezgodności z aktami wyższego rzędu. Sędziowie podlegają bowiem tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), ale nie podlegają aktom wykonawczym wydanym z naruszeniem ustawy lub Konstytucji.

Rzecznik zauważa, że najprawdopodobniej osoby, które poniosły szkodę w wyniku zastosowania wymienionych powyżej przepisów rozporządzeń, zechcą skorzystać z prawa do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym:

1. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Stanowi on, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Wreszcie, w stanowisku Rzecznik uznał, iż zasadnym jest w Polsce wprowadzenie stanu nadzwyczajnego, bowiem jedynie przepisy regulujące stany nadzwyczajne zawierają gwarancje, że prawa i wolności jednostki podlegać będą ograniczeniom wynikającym wyłącznie z ustawy, a nie z decyzji władzy wykonawczej.

Stanowisko Rzecznika z dnia 8 marca 2020 r. do projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CORVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (druk senacki nr 83) dostępne tutaj.

Ze szczegółowym stanowiskiem RPO z dnia 27 marca 2020 r. możesz zapoznać się tutaj.

Drugie stanowisko z dnia 3 kwietnia 2020 r., dotyczące uwag do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii dostępne jest tutaj.

Stany nadzwyczajne – jakie wolności i prawa obywatelski mogą zostać ograniczone?

Zgodnie z art. 233 Konstytucji RP:

Ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego i wyjątkowego NIE MOŻE ograniczać wolności i praw określonych w art. 30 zasada ochrony godności człowieka (godność człowieka), art. 34 obywatelstwo polskie i art. 36 ochrona obywatela za granicą (obywatelstwo),art. 38 zasada ochrony życia (ochrona życia), art. 39 zasada wolności od eksperymentów, art. 40 zasada zakazu tortur i art. 41 zasada nietykalności osobistej ust. 4 (humanitarne traktowanie), art. 42 zasada odpowiedzialności za czyn karalny (ponoszenie odpowiedzialności karnej), art. 45 prawo do sprawiedliwego procesu (dostęp do sądu), art. 47 zasada ochrony życia prywatnego (dobra osobiste), art. 53 zasada wolności sumienia(sumienie i religia), art. 63 prawo do składania petycji, wniosków i skarg (petycje) oraz art. 48 zasada ochrony władzy rodzicielskiej i art. 72 zasada dobra dziecka (rodzina i dziecko).

2. Niedopuszczalne jest ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela wyłącznie z powodu rasy, płci, języka, wyznania lub jego braku, pochodzenia społecznego, urodzenia oraz majątku.

3. Ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej MOŻE ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 zasada wolności gospodarczej (wolność działalności gospodarczej), art. 41 zasada nietykalności osobistejust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 zasada nienaruszalności mieszkania (nienaruszalność mieszkania), art. 52 zasada wolności poruszania się ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 zasada wolności związków zawodowych ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 prawo do własności(prawo własności), art. 65 zasada wolności wyboru zawodu ust. 1 (wolność pracy), art. 66 prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy ust. 2 (prawo do wypoczynku).

Przydatne linki:

KONSTYTUCJA RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483)

USTAWA z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570)

USTAWA z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 31 marca 2020 r. Poz. 568)

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ZDROWIA z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z dnia 20 marca 2020 r. poz. 491)

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ZDROWIA z dnia 24 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z dnia 24 marca 2020 r. poz. 522)

ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z dnia 31 marca 2020 r. poz. 566)